资政|副省级城市发展逻辑：官员配置与增长驱动
在中国城市体系中，副省级城市政治与经济运行具有“扁平化”特质，即经济体量大、辖区面积小、城市化水平高、党政官员配置级别高。自设立之初，副省级城市就扮演着“试验田”和“领衔者”的重要角色。与一般省会城市或地级城市不同，副省级城市书记和市长的行政级别是副省（部）级。在党政官员高配的特殊行政治理模式下，政府主导型增长内涵丰富，即一方面通过全域城市化的人口红利驱动经济增长，另一方面利用土地资本化推动城市空间重构和扩张。
共性特征
1.官员高配下的政治与经济联动。属于不同发展阶段而处于同一行政级别的城市，因增长驱动力、要素配置方式、资源利用效率、约束条件等迥异，发展水平千差万别。在土地资源配置中，起决定性作用的是政府而非市场，副省级城市官员高配决定了与其他层级城市不尽相同的增长模式。市委书记通常是省委常委，由此决定了发展的权利禀赋不同于地级市。政治与经济联动体现为两个方面：
（1）省域范围内经济分权治理。由于副省级城市多为省会城市，发挥引领省域范围内经济增长的作用，能够带动相邻城市群的经济发展。与地级市不同，副省级城市辖区面积小，经济体量大。在独特的行政生态环境下，市委书记可以直接参与省级用地指标、财政收入等资源分配、战略规划及城市发展的决策制定。
（2）副省级城市政治治理权力略高一筹，政府行为主导城市增长模式。省级行政管辖区域内的城市体系分为省会城市、地级市和县城三个层级，各自的发展遵循由高到低的发展规律：城市规模的大小通常由其行政级别的高低决定，官员的政治级别与城市所属的行政层级相对应，存在权力配置的增长效应差异。
2.党政官员高职称化与更换高频次。从市委书记和市长进入省级或中央部委的晋升轨迹看，不同省份副省级城市的同级别官员通常展开纵向而非横向的竞争，市长和市委书记的配置对城市增长起决定性影响。表现为：
（1）党政官员配置高职称化趋势明显，长期追求经济增长。1990年以后，市长和市委书记的权力与分工日渐明确。副省级官员之所以关注经济增长，主要是治理行为遵循着以经济建设为中心的思路，权力配置、治理方式沿袭着计划经济时代的做法。此外，新上任的党政一把手逐步年轻化，一般都有硕士甚至是博士学历和学位，对应的职称主要是高级经济师、高级工程师等。
（2）通过城市行政治理实现城市增长。主要手段是调整行政区划、高频率更换市长和市委书记。
3.依靠土地资本化和城市规模扩张来促进经济高增长。同一行政层级城市的规模扩张表现出较强的同质性，20世纪90年代，副省级城市政府开始土地资本化运作，此后市场机制逐渐发挥作用。以土地换增长、以增长促发展是副省级城市运行的主要特征：
（1）依靠农地非农化完成资本积累，进而实现工业化，推高经济增长，带来城市规模不断扩张，以此实现土地资本化与城市经济高增长的互动。
（2）隶属于同一行政管辖层级的副省级城市，其吸纳外来人口的动力在减弱。
转型建议
历时20余年，副省级城市创新了增长模式，但转型升级背景下，也面临发展不可持续的困境。基于上述分析，提出如下政策建议：
1.处理好增长与发展的关系，促进人口、经济与社会协调发展，让市场在资源配置中起决定性作用。在经济高增长过程中，副省级城市人口和规模增长已经建立了自主增长的积累机制，走人口与经济均衡发展之路是其必然选择。城市的物理边界应当由经济和人口规模而非土地和辖区范围来决定，土地资源应当在市场机制的驱动下进行省域范围内的优化配置，实现全省经济利益的最大化。依靠市场优化土地资源配置，适应超大城市服务型经济运行“新常态”。
对于超大城市而言，更应当以经济密度作为制定城市和产业规划的严格标准。为突破土地资本化所造成的增长束缚，国家城镇化战略制定应当趋向于超大城市所辖区（县）域城镇化，带动周边城市群发展，促进城市区域内外人口与经济均衡发展，实现城镇化水平与质量的良性互动。当副省级城市发展面临转型时，打破土地约束等同于扩大行政管辖地域及城市物理边界。
2.在省域范围内，协同处理好副省级城市社会经济发展与行政治理的关系，打破区域和行政分割，发掘城市人口红利。尊重城市发展内在规律，打破城市增长偏倚土地的发展“怪圈”，跨越经济高增长阶段后，需要更加注重人口增长，重构土地规模无扩张但城市却能发展的逻辑，推进农业转移人口市民化进程，以此作为城市人口增长的重要手段，实现城市可持续发展。
以人口市民化为目标，确立相对不变的发展重点，以产业结构转变、人口规模增长来识别城市成长所处阶段，实现人口与经济增长的联动。通过经济集聚、产业升级实现人口可持续增长，重塑人口市民化与农地非农化的协调联动关系，地处北方、毗邻东部沿海的副省级城市有待进一步发挥地理优势，增强人口吸纳能力。
3.立足发展阶段跨越的常态认识，通过经济与社会联动发展，提高城镇化治理水平，推进农业转移人口市民化和经济增长方式转变。依据副省级城市发展经验，市长和市委书记配置的高知识化、年轻化有利于驱动城市发展。党政官员的任期安排不宜过短，市长任期应该保持在三年以上。在现存经济与政治体制约束下，可在全国范围内筛选出成长性好、竞争力强的地级市，对党政主要官员予以高配，考虑在中西部地区增设副省级城市。在省级层面，发挥副省级城市发展的示范效应，推进城市群经济发展，促进全国和省域范围内合理竞争。
4.根据城市发展的跨越阶段，确立适宜发展思路，谨防区域内和区域间的同质化竞争加剧，重新厘清政府与市场的关系。从城市人口和城区规模增长的联动关系看，未来有必要依据城市经济密度，在全国范围内推进与城市规模界定相关的立法工作。一方面，深刻认识副部级的经济管理权限所赋予的发展优势，充分利用省域范围内的决策权、话语权和城市影响力，统筹协调与省内其他地级市的政治与经济联动关系；另一方面，遵循城市自然形成、常态发展的经济规律，打破行政分割，依靠市场手段处理好产业分工与人口集聚间的关系。
5.构建副省级城市官员考评体系，把人口市民化作为考评官员绩效的重要指标。在经济转型过程中，谋求增长的本质是以经济建设为核心。长期以来，行政主导下的强制性城镇化不可避免地挤占了农地资源及农民的经济利益。应该深刻认识到，城镇化对象是农民，而非土地。经营城市土地只是增长的实现手段，谋求增长也只是城市发展系统工程的一个组成部分。加速推进人口市民化进程，应当考虑副省级城市的人口承载力。为进一步创新增长模式，应当重视并研究城市运行规律，完善党政官员治理体系。
（摘自《领导文萃》2016年1月上）
稿件来源：《中国工商经济》
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